华蓝设计（集团）有限公司（以下简称“华蓝集团”）自2010年开始开展工程总承包业务，业务承接部门从最初的职能部门发展成为现在的专业工程公司，人员数量从最初的几人发展到现在的几百人，已逐步成长为广西房屋建筑与市政领域工程总承包业务的领军企业。目前，华蓝集团已获建筑工程施工总承包一级资质，成为可以独立承接设计施工一体化工程总承包项目的双资质企业，为进一步开展工程总承包业务迎来新局面。项目建设方面，华蓝集团充分发挥设计技术优势，探索开展以设计牵头的工程总承包，打造了一批精品工程，提供了不同于施工牵头工程总承包和传统施工总承包模式的差异化服务。

为了更好地推动广西工程建设组织模式转变，推动广西建筑业转型升级和高质量发展，华蓝集团受广西壮族自治区住房和城乡建设厅委托于2023年上半年开始开展“工程总承包经验总结及发展”课题研究，先后调研走访了16家区内外工程总承包企业、54个工程总承包项目，最终总结出13个影响当前工程总承包发展的典型问题，现就其中大家反映次数最多、影响最大的结算问题在此提出一些思考和建议，以期为工程总承包的高质量发展添砖助力。

广西房屋建筑与市政行业工程总承包发展概况

广西壮族自治区自2016年获批成为全国第二批工程总承包试点省份以来，稳步推进以工程总承包试点为核心的建筑业组织模式转变，为市场注入新活力。在政策指导方面，先后印发了试点工作方案、发展指导意见、加强管理的通知、计价指导意见、招标文件范本等规范性文件，不断规范广西工程总承包管理行为。截至2022年底，共实施工程总承包项目约3800个，投资额约6800亿元，项目主要集中在办公用房、保障性住房、学校、医院、文化场馆、生态宜民项目以及市政基础设施等方面，取得了良好的社会和经济效益。

广西国际壮医医院

在市场发展趋势上，新冠肺炎疫情前，广西大力推进工程总承包，2019年全区共招标工程总承包项目855个，合同额约1126亿元；2020年，受新冠疫情影响，工程总承包项目数量和合同额明显下降，全区共招标工程总承包项目547个，合同额约554亿元。近两年，广西工程总承包业务随整体经济逐渐恢复，工程总承包业务稳步推进。2021年，全区共招标工程总承包项目844个，合同额约737亿元；2022年，全区共招标工程总承包项目782个，合同额约875亿元。从近4年广西工程总承包项目数量及合同额折线图来看，疫情后市场情况明显比疫情前差，但是经过近两年的努力，市场情况也在逐步回暖。

近4年广西工程总承包项目数量及合同额折线图

问题描述

目前，广西的政府投资类工程总承包项目基本采用固定总价合同，这个固定总价在签订前一般要经过两轮下浮：第一次为财政评审部门根据项目初步设计概算批复的价格调整招标控制价；第二次为投标人为中标进行的投标下浮。两次调整后，下浮比例高的甚至达到初设概算的30%，也就是说一般工程总承包项目签订的固定总价基本已经处于比较低的水平。

合同签订后，工程总承包商开始项目建设，一般来讲，优秀的工程总承包企业往往可以通过设计优化、投资管控等方式，降低企业成本，达成项目建设目标。项目竣工验收后开始进行结算，广西目前的结算方式是并不以合同约定的固定总价结算，财评部门往往还是将整个项目（不管是否有调整）的预算和结算再按施工图和竣工图重新开包计算，且在计算时同时采用信息价和采购价双重标准，以两者中的低价计算。财评最终给出的结算金额如超工程总承包合同额，则以合同额结算，超出部分由工程总承包商承担；结算金额如低于合同额，则按实际计算金额结算，多出的合同额部分对于工程总承包商没有奖励或分成。

这种做法，突破了工程总承包合同的约定，与工程总承包相关原则不相符，违背了实施工程总承包建设模式的实际意图，无法真正发挥工程总承包建设模式的作用和价值。此外，在固定总价本就不高的情况下，这种结算方式在很大程度上增加了工程总承包商的结算风险，反映到具体的执行层面会带来一系列连锁问题：

变更难以确认，工作界面扯皮

由于在初步设计阶段招标，工程总承包项目的实施范围和交付标准很难像传统施工项目一样列出非常详细的工程量清单，项目合同一般仅约定项目的施工范围和主要材料的参考品牌，后期项目实施过程中容易出现缺项漏项、工作界面不清的问题，项目难免需要变更。

对于广西目前的结算方式，财评部门并不能实时参与项目的过程变更审核，也就是说承包商只能在竣工验收后的重新开包计算后才能确定变更是否得到认可。而从调研单位反映的实际情况来看，工程总承包项目由于采用了总价合同的方式，即使是建设单位主动提出的变更也很难得到认可。对于工程总承包商来讲，这种做法存在很大的风险。在建设过程中，建设单位提出变更，如果工程总承包商按建设单位要求变更了，但结算时财评不认可，总承包商将无法拿到该部分费用，那么总承包商很可能不认可财评的结算结果，最终导致结算迟迟无法完成。如果工程总承包商考虑到该风险，不肯按照建设单位的要求变更，项目则可能出现停工、扯皮，无法推进，有些最后迫不得已走上诉讼程序。

大多数调研单位反映，目前的结算方式导致工程总承包商的风险和利润不成正比，风险大、利润不确定，甚至有些单位反映宁愿做传统施工总承包项目，也不愿做工程总承包项目，因为传统施工项目按实结算，合理变更一般予以认可，但工程总承包项目固定了总价，变更一般不予认可。

工程总承包商设计优化动力不足

在现有的财评结算模式下，结余无分成，超合同按合同结算，工程总承包联合体成员中的设计单位和施工单位均无设计优化的积极性。此外，设计优化还存在优化界限模糊的问题，我们在实施过程中遇到过这种情况，工程总承包商结合项目投资控制和施工可实施性进行了某项设计优化，在实施过程中已经取得建设单位认可，也通过了各项验算及专家审核，但是在结算过程中财评部门认为这是过度设计或降低标准，不予认可。

以上情况导致原本工程总承包模式应具有的设计技术主导、优化节约投资、提质增效等优势无法得到发挥，在这个层面又一次违背了推行工程总承包模式的初衷。

工程总承包项目竣工未结算存量大

调研过程中，很多工程总承包商反馈，公司已竣工未结算的工程总承包项目比例高达60%–70%，具体原因包括以下几个方面：一是项目前期手续不完善，影响项目竣工验收；二是因项目超概，财评单位不接收结算资料；三是财评人员力量不足，排队审核时间长；四是项目调概程序复杂而漫长；五是项目资料不完善，结算依据不足；六是项目结算需整个项目竣工后才能整体结算，不能分批结算，结算资料提交时间晚，相应工程款支付也会滞后，项目过程资不能充分使用。

理论上来讲，工程总承包项目采用了固定总价，结算时固定总价部分应该直接结算、不再审核，财评部门仅对变更调整部分进行审核，项目结算的难度及时间均应小于传统施工项目。然而，实际情况是工程总承包项目的结算难度更大，究其根本原因，还是现行的结算方式仍是竣工验收后重新开包计算，且工程总承包项目对比传统施工项目又具有无招标前详细工程量清单、工作内容界面不清晰、变更难以得到认可等特点，增加了结算的难度，最终导致大量工程总承包项目迟迟得不到结算。

经验参考

在结算编制与审核方面，四川省的政策相对灵活，落地实施情况也相对好。在政府管控方面，四川的财评主要参与项目前期的招标控制价评审，结算由审计把控，财评不再参与。这种做法，一方面可以减少财评工作量和政府部门工作负担；另一方面因为财评已经审了招标控制价，给了建设单位和总承包单位一个合同上限，项目各参建单位会有更清晰的控制目标，投资控制的积极性和主动性也会明显提高。

在结算节点方面，四川省的做法是项目合同工期较长的，可以在合同中明确约定过程结算的节点。过程中，由建设单位、造价咨询单位、总承包单位按约定自行进行过程结算；项目整体竣工后，只需将过程结算的结果汇总即可得到最终结算结果。这种做法的好处是各参建单位在过程中即能确定项目已完工部分的成本，便于控制项目投资的同时也降低了总承包单位的结算风险。

在结算审核规则方面，其规定采用总价合同或者总价与单价组合式合同的工程总承包项目在结算和决算审核时，仅对符合工程总承包合同约定的可调整部分进行审核，对工程总承包项目总价合同、总价与单价组合式合同中按合同约定实施完成的总价部分不再另行开包审核。

意见建议

工程总承包结算问题是我们调研过程中发现的反映次数最多、影响最大的问题，在与国内其他省份多家顶尖工程总承包企业的交流讨论中，大部分企业也反映该问题是制约工程总承包项目开展的关键性问题。对于企业来讲，工程总承包结算问题已在很大程度上影响了企业开展工程总承包项目的积极性；对于项目来讲，还带来了一系列难以解决的问题，违背推行工程总承包模式的初衷。为此，笔者特提出以下几方面建议：

落实固定总价不再审核

对于工程总承包项目的结算审核，《广西壮族自治区房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价指导意见（试行）》中，没有过程结算的说法，只有工程竣工结算；在审核规则方面提出：“竣工结算审核时，仅对符合工程总承包合同约定的固定总价允许调整部分及按实结算的暂估价进行审核，对工程总承包合同中固定总价包干部分不再另行审核”。但调研中我们并未找到按此政策结算的项目，政策落地执行情况有待进一步研究。

调研组建议，在全国范围内推广四川做法，财评部门可在招标前对招标控制价进行审核，竣工验收后的结算，仅对调整部分进行审核，固定总价部分不再开包审核。相关政府主管部门加大对政策的执行力度，可将结算文件编制、审核规则要求等内容放入《建设项目工程总承包合同（示范文本）》，以提高其应用效力。工程总承包商等参建单位要加强对政策的学习认知，为更好地推动工程总承包模式打下基础。

明确结算定价标准

对于合同中允许调整的部分、变更签证的结算审核，调研组建议，明确计价标准及原则。目前，广西的做法是同时采用信息价和采购价双重标准，且对于需要询价的材料设备，往往因为询价渠道的不同，承包商和财评部门对同一种材料询到的价格差别很大。为此，调研组建议：首先明确计价原则，哪些材料采用信息价，哪些采用采购价，给予明确说明；其次，明确询价渠道，让承包商能够提前询价，控制项目成本。

分批次结算

鉴于目前工程总承包项目结算周期长、结算难度大的问题，调研组建议参考四川做法，对结算的实施节点进行优化，不再等项目整体竣工后再结算，在项目实施过程中完成一批、结算一批。这样一方面能提高结算的效率，另一方面过程结算使得工程总承包商的结算风险大大降低，能够有效提振企业开展工程总承包项目的信心。

结 语

调研过程中，尽管各单位、各项目在实施工程总承包的过程中都遇到了各式各样的问题，但大家对工程总承包模式的认可还是统一的，工程总承包模式本身没有问题，其有利于控制成本、责任明确、缩短工期等优势，大家都已有目共睹，市场大有前途，只是希望工程总承包的落地实施还需与我国特色的监督管理体制相融互通。希望社会各方共同努力，营造一个公平、公正、顺应市场的工程总承包政策环境，最终建立起具有中国特色、健康、稳健、可持续发展的工程总承包模式。（本文作者朱雯雯系华蓝设计（集团）有限公司工程管理院副院长）

参考文献

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[4]齐国舟,曾俊.基于总价合同的工程总承包项目价款研究[J].工程造价管理,2023(03):26–31.