我国对外援助始于20世纪50年代，至今已有70年历史。随着援外事业的发展，其建设和管理模式也在不断调整。2015年，国家援外项目的建设模式改革，在全过程工程咨询方面走在前列。近年来，国家在援外工程上又有许多新的探索与实践，其主要特点主要包括以下几个方面：

全过程两阶段，各司其职

2018年，国家国际发展合作署（以下简称“国合署”）组建，商务部原对外援助前期规划、可研立项及监督评估实施等职责转移到国合署。过去，对外援助工程从前期立项到建设，均由商务部负责。国合署成立后，援外项目的实施分两个阶段，由两个部门主管，类似于国家发改委和住建部的关系。“两权分立”之后，在项目实施方面发生了较大变化。

前期立项阶段在改革前称为“可行性考察”或“可批性可研”，项目首先已基本决定立项后，由咨询单位给出具体的方案。目前，国内项目的可行性研究基本都在可批性阶段。而近几年来，援外项目可行性研究工作以现场考察、具体方案为基本点，向前延伸至影响项目实施效果的政策和主要建设条件分析（如市政配套、建设方的制度、实施能力、政策环境、法律环境、市场环境等），向后延伸至项目建成后的运营、管理、维护能力分析，向外延伸至影响项目的各种风险因素论证，真正由“可批性可研”转向“可行性研究”。

在项目实施阶段，2015年商务部《对外援助成套项目管理办法（试行）》出台后，对外援助成套项目采取“项目管理+工程总承包”的实施模式和企业承包责任制。项目管理单位（一般由设计单位承担）负责专业考察、工程勘察、方案设计、深化设计和项目管理任务，率先推行全过程工程咨询；工程总承包企业承担施工详图设计和施工任务，与国际管理模式接轨，具有一定的先进性。

设计深度需达标，图材量价缺一不可

国内项目的设计分为方案设计、初步设计和施工图设计，一般均由设计单位完成。而国际上，项目的设计一般分为方案设计、扩大初步设计和施工详图三个阶段，前两个阶段由设计单位完成，而施工详图由施工单位承担。这其中最大的区别是扩初图纸深度要求能出工程量清单，即达到国内施工图深度，完成技术规格书。而技术规格书对主要设备、材料按技术规格、技术要求和建议品牌三项内容进行细化和要求，并相应配有单方造价，用来指导和监督招投标、采购发运、项目实施各个阶段的工作，以保证工程整体档次、质量要求和造价成本。

工程质量和品质的60%是由设计来控制的，设计的深度越深，工程质量越“到位”。目前，已竣工的多个援外全过程工程咨询项目总体效果不错，究其原因，就是因为设计到位。

责任明确，保险配套

援外实施模式的先进性主要体现在相互制衡的两方责任主体以及责任保险的配套，还有其完全的市场化探索。

援外模式中，业主方、设计咨询方和总包方三方形成的“铁三角”，也是国际通行的做法。业主方负首要责任，设计咨询和总包负主体责任，比起“五方责任”体系，责任更明确，更不容易互相推诿，而且可以相互制衡。

多年来，中国中元国际工程有限公司（以下简称“中国中元”）累计完成数百项援外工程，涵盖多种项目类型，项目分布于六大洲50多个国家。2015年以来，采用援外全过程工程咨询模式成功实施十余个项目。总结起来，项目的成功多源于设计的成功。不得不承认，在诸多项目的实践中，中国中元的项目管理水平还不能令人满意，与大型承包商的项目管理水平相比还有一定的差距，这其实不仅是国内项目全过程工程咨询难以“叫座”的重要原因，也是需要工程责任保险配套的原因。

引入职业责任保险制度，承担因勘察设计缺陷、投资失控、遗漏、项目监管失误等导致的直接和间接损失，在援外项目实施过程中非常必要。援外制度改革以来，中国中元已有数个项目出险，问题有的出在标准的对接方面，有的出在设计与管理“两层皮”方面。作为全咨方，要承担设计的主体责任，但相对于工程投资而言，设计费占比并不高，故出险后的赔偿款甚至会高于设计费。此时，保险就可以起到一定的缓冲作用。多年来，行业也在大力推行工程保险，但因为责任不明，出了问题就“捣浆糊”，难以真正赔付，收效甚微。援外项目目前的模式明确规定两方责任，不是咨询方就是总包方，不可能再有过去的建设方承担责任追加投资的情况出现，所以风险极大。责任保险作为安全感的底线，可以起到很好的保障作用。

党的十八大以来，在政府“放管服”改革背景下，各种改革措施的实质和核心都是责任体系的重构。取消资质管理、取消强制监理、取消施工图审查等，表面上看“婆婆”少了，企业减负了，而事实上则不然，关键是“放”后企业和个人要承担起责任。因此，要重新构建责任体系，厘清政府、企业、个人的责权利，用保险来配套，权才“放”得下去，才不会在改革之后导致失控。

标准“走出去”，先对接再引领

多年来，援外项目多使用中国标准，而目前“一带一路”沿线国家项目多要求使用更国际化的标准，如欧标、美标、FIDIC等。我们需要先学习国际标准，做好对接，待我们自己的设计能够保持先进性后，才能推出自己的标准。2019年，国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知中提出：要组织开展重点领域国内外标准比对，提升标准水平；加强工程建设标准国际交流合作，推动一批中国标准向国际标准转化和推广应用。2019年10月，中国工程建设标准化协会标准国际化研究工作委员会成立，委员会由中国中元牵头，广泛凝聚全国工程建设领域各方面力量，共同搭建标准国际化交流合作平台，以实现中外标准对接以及中国标准的国际化，服务“一带一路”建设。

总体来说，援外项目在创新、观念转变方面走在了前面，对实施工程建设项目全过程工程咨询管理起到了示范、推动和促进作用，工程项目管理更加科学化，在质量保证、责任明确、有效管理方面更具有代表性和先进性。

受中国勘察设计协会委托，中国中元联合国内各大设计、勘察、监理、造价等企业及院校正在组织编写《全过程工程咨询服务规程》团体标准。规程的目标是为以设计为引领的全过程工程咨询实现“功能、安全、质量、投资、工期”五统一的价值交付提供实现路径，其主要特点如下：

第一，规程聚焦以设计咨询为引领的全过程工程咨询服务，核心体现“设计+管理”的全过程服务模式。规程的编制以国际化规则FIDIC为指导，以援外工程“项目管理+施工总承包”实践模式为借鉴，并遵从以下原则：一是市场化原则。坚持面向市场，为建设方和项目提供增效服务，实现价值交付；二是高质化原则。坚持独立创新，注重描述原理和方法，而非规定；三是国际化原则。参照对标FIDIC等国际规则，提出与国际接轨的工程组织模式与实现方法；四是“导向+兼容”原则。结合现行建筑业管理体制，以一种导向型的“设计+管理”全过程工程咨询服务模式为主，同时兼顾各种模式，并可采取“菜单式”的可选择性服务方式。

第二，规程主要服务于项目决策阶段和项目实施阶段，并延伸至缺陷责任期阶段。项目决策阶段的全过程工程咨询服务为投资决策综合性咨询，其核心内容为投资决策的综合性可行性研究。对各专项评价评估一并纳入可研统筹论证，实现“一本报告，并联审批”。项目实施阶段的全过程工程咨询服务为工程建设全过程咨询，包含勘察、设计、施工招标咨询、施工阶段管理、缺陷责任期服务等五方面内容，其核心为咨询方的设计文件集成化交付成果，即图纸（Drawings）、技术规格书（Specification）、工程量清单（Bill of Quantities）。其中，工程量清单对应于技术规格书中的分解体系和工程量，按市场综合单价法（含人工费、材料费、机械费、管理费、利润等）进行计价。

第三，首次阐述责权利统一，明确建设方的首要责任，咨询方和承包方的主体责任。建设方的首要责任包含以下三方面：一是严格执行法定程序和发包制度；二是保证合理工期和造价；三是全面履行质量管理职责。咨询方对工程建设全过程咨询服务及成果负总责，根据现行法规，咨询方中的勘察单位、设计单位、监理单位依法各自承担相应责任（PM），也可根据需要，咨询方可对勘察设计的质量、进度、安全及项目投资控制负责，对工程建设全过程进行协调、控制和管理，并对涉及的质量、进度、安全生产及投资控制承担连带责任(管理承包责任制PMC)。承包方应对工程建设所涉及的质量、进度、安全生产以及工程建成后的长效质量保证和配套技术服务负责。

第四，提出风险防范的商业保险体系。项目所有风险分解至业主方、承包方和咨询方，以市场化运作为原则，建立配套工程保险制度。

2015年3月，住建部提出“在民用建筑工程中推行建筑师负责制”，此后，作为上海浦东新区建筑业综合改革试点的一项内容，于2015年10月开始试行，至今已在福建厦门、北京、雄安新区、深圳等地先后开展试点工作。为推动建筑师负责制的落地实施，特提出以下建议：

一是做带造价的设计，图材量价一体化设计。建筑师负责的施工图技术设计重点解决建筑施工功能、品质价值与投资控制。设计成果文件需摒弃“图材量价分体式”的既有交付模式，实施类似于援外项目的“图材量价一体化设计文件”集成化交付模式。

二是加大人才培养力度，提升项目管理能力。设计咨询企业存在着知识结构和人才资源与改革要求不相匹配的问题，急需提升企业的项目管理能力。目前，设计咨询企业从事全过程工程咨询业务存在着“两层皮”现象，即现场管理弱、设计与管理脱节等问题。设计咨询单位要转变观念，优化结构，提高项目全过程管理责任意识，要在观念、理念、知识面、复合人才等方面有所变革。

三是优化调整企业组织结构。设计咨询企业要顺应体制改革的要求，优化调整企业组织结构，从目前的“重设计、轻管理”的模式向“设计、管理两手抓”的方向转变，加强项目实施全过程的管控能力。

四是创新工程咨询服务模式。在国家工程建设组织模式改革的浪潮中，设计咨询企业应根据市场发展趋势，提供不同服务阶段和服务方式灵活组合的新型工程咨询服务模式，以满足业主对于不同类型项目的建设需求。

五是加快现代信息技术应用。当前，以互联网、大数据、BIM等为代表的现代信息技术发展日新月异，设计咨询企业应紧跟技术发展的步伐，将各类新型信息技术应用于工程实践，为业主提供更加精细化和专业化的服务。